De la privation du droit de vote aux élections européennes

Jean Paul Jacqué

L’arrêt rendu par la grande chambre de la Cour de justice le 6 octobre 2015 dans l’affaire C‑650/13, Thierry Delvigne contre Commune de Lesparre‑Médoc, Préfet de la Gironde, est intéressant à un double titre. Tout d’abord, il apporte des précisions sur le champ d’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ensuite il éclaire implicitement l’attitude de la Cour de justice à l’égard de la Convention européenne des droits de l’homme.

I.Les faits

Le requérant a été condamné en 1988 à douze ans de prison pour crime grave ce qui entraînait, à titre accessoire, une privation définitive de ses droits civiques. En 1002, la législation française a été révisée de telle sorte que la privation des droits civiques en cas de crime grave doit être prononcée expressément lors du jugement et ne peut excéder dix ans. Cependant, l’application de cette loi pénale plus douce a été exclue par le législateur s’agissant des condamnations devenues définitives. L’intéressé conteste sa radiation des listes électorales. Le tribunal d’instance de Bordeaux a donné suite à la demande de renvoi préjudicielle du requérant quant à la compatibilité de la législation française avec la Charte. La demande porte sur deux points. La non application de la rétroactivité in mitius de la loi pénale est-elle compatible avec l’article 49 de la Charte qui impose une telle rétroactivité ? La privation définitive du droit de vote est-elle compatible avec l’article 39 de la Charte relatif au droit de vote aux élections européennes ?

II. Le champ d’application de la Charte

Depuis l’ouverture effectuée dans l’arrêt Akerberg Fransson, la Cour s’est montrée relativement prudente dans l’application de cette jurisprudence comme en témoigne notamment l’arrêt Siragusa. Dans ses conclusions, l’avocat général Cruz Villalon adopte une position restrictive. En effet, il dissocie la question de l’application de la loi pénale plus douce de celle de la privation du droit de vote pour les élections européennes ? Cet examen séparé lui permet de conclure sans difficulté que la législation nationale sur la première question est sans aucun lien avec le droit de l’Union puisqu’elle relève de la politique pénale nationale et ne présente en tant que telle aucun lien avec le droit de l’Union. Même s’il peut y avoir une incidence indirecte sur le droit de l’Union, il n’existait pas de règle de l’Union applicable en la matière. Il n’en va pas de même en ce qui concerne la privation du droit de vote qui, même s’il s’agit d’une mesure à portée interne, a des conséquences directes  sur la participation aux élections du Parlement. Dans la mesure où le droit de l’Union laisse aux Etats membres le soin de fixer les conditions de participation aux élections européennes, on se trouve dans une situation semblable à celle d’Akerberg Fransson dans laquelle la mise en œuvre des sanctions de nature à assurer l’application effective du régime de la TVA appartenait aux Etats. On se situait bien  en ce cas dans le champ d’application du droit de l’Union.

La position de l’avocat général est loin d’être convaincante, car elle est liée à l’ordre dans lequel on étudie les problèmes. Il est bien sûr évident que le législateur français n’a eu ni l’intention, ni l’impression d’intervenir dans la champ de l’Union. Mais cette approche subjective ne suffit pas à emporter la conviction puisqu’il aurait du considérer que la mesure qu’il prenait avait des incidences sur la participation aux élections européennes. Si l’avocat général avait d’abord examiné le lien entre la privation du droit de vote et conclu qu’elle entrait bien dans le champ d’application du droit de l’Union, il aurait dû également conclure que la question de la rétroactivité in mitius constituait également un des éléments de cette privation et était de ce fait aussi englobée dans le champ d’application.

La démarche de la Cour est plus directe et se fonde sur l’exclusion du droit de vote. Dans la mesure où tant la Charte que le traité UE dans son article 14, paragraphe 3, ainsi que l’article 1 de l’acte de 1976 relatif à l’élection du Parlement indiquent que celle-ci doit se faire au suffrage universel, l’exclusion du droit de vote entre dans le champ d’application du droit de l’Union.  La circonstance selon laquelle le droit de l’Union laisse aux Etats membres le soin de déterminer les titulaires de ce droit ne suffit pas à faire échapper les mesures nationales prises dans ce cadre à la vérification de leur conformité avec la Charte. Il s’agit bien ici d’une confirmation sans équivoque d’Akerberg Fransson.

II.L’exclusion du droit de vote au regard de la Charte

Cette question est politiquement très sensible en raison de l’opposition du Royaume-Uni, qui est intervenu à l’instance, à la jurisprudence de la Cour européenne sur cette question. La question qui se pose à la Cour est de savoir si, en l’espèce, l’exclusion perpétuelle du droit de vote est contraire à la Charte. Il faut rappeler que la Cour européenne des droits de l’homme avait sanctionné pour la seule exclusion pendant la détention.

1. Dans ce contexte, la Cour applique les dispositions de l’article 52 relatives aux limitations aux droits garantis. Il ne fait pas de doute que la limitation est prévue par la loi française. Elle ne porterait pas atteinte à l’essence même du droit : «  … cette limitation respecte le contenu essentiel du droit de vote visé à l’article 39, paragraphe 2, de la Charte. En effet, ladite limitation ne remet pas en cause ce droit en tant que tel, puisqu’elle a pour effet d’exclure, dans des conditions spécifiques et en raison de leur comportement, certaines personnes du groupe des bénéficiaires du droit de vote aux élections au Parlement, pour autant que lesdites conditions soient remplies » (point 48). A vrai dire, il s’agit d’une question de point de vue. Il est vrai que la loi ne porte pas général suppression du droit puisqu’elle ne vise que certains individus en fonction de circonstances particulières, mais, pour ces individus, l’essence même de leur droit subjectif est atteinte puisqu’ils sont privés de son   exercice à perpétuité. Le seul argument qui vient à l’appui du raisonnement de la Cour est que la loi française permet aux intéressés de demander à être relevés de l’interdiction. Mais la Cour ne mentionne ce point que plus loin dans son examen de la recevabilité. Il semble bien que le standard d’appréciation d’une atteinte à l’essence d’un droit soit encore sujet à certaines incertitudes. En effet, de son côté, l’avocat général lie la vérification de l’atteinte à l’essence du droit à celle de la proportionnalité : « compte tenu du caractère de la limitation en cause, il y a en définitive lieu de déterminer si cette dernière est proportionnée, étant entendu que, si elle ne l’était pas, elle aurait outrepassé la limite imposée par la Charte à toute limitation éventuelle des droits fondamentaux, à savoir le respect de leur contenu essentiel » (conclusions, point 116). Faut-il examiner d’abord si l’essence du droit est atteinte et, dans la négative, avoir recours au test de proportionnalité pour apprécier la légalité de la limitation ou bien l’absence de proportionnalité est-elle révélatrice d’une atteinte à l’essence du droit ?  Il semble bien d’après le texte de la Charte que les concepts d’atteinte à l’essence d’un droit et de proportionnalité des limitations à un droit sont de nature différente et doivent faire l’objet d’un examen séparé. Dans le cas présent, la démarche correcte eut été d’abord d’apprécier si l’existence d’une possibilité de solliciter et d’obtenir d’être relevé de l’interdiction de voter suffisait à préserver l’essence du droit de vote. En tout cas, la Cour devrait sur ce point préciser sa méthode d’analyse. Ces précisions ne sont pas seulement importantes sur le plan contentieux, elles sont aussi essentielles pour le législateur lorsqu’il conduit des études sur l’impact d’une législation sur les droits fondamentaux.

S’agissant de l’analyse de la proportionnalité, la Cour de justice constate que la mesure est liée à la gravité du crime commis puisqu’elle n’est applicable que dans le cas de condamnations pour crime grave d’une durée supérieure à cinq ans, douze en l’espèce. La prise en considération de la gravité de l’infraction liée à la durée de la peine est suffisante pour admettre que la proportionnalité est respectée. Il est intéressant de noter que, au cours de son analyse, la Cour ne fait aucune référence aux critères établis par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Scoppola. Selon cette dernière, la restriction ne doit pas être générale, automatique et indifférenciée. La position de la Cour de justice est sans doute compatible avec celle de Strasbourg, mais il est intéressant de noter que le jugement ne contient aucune référence à la CEDH alors que l’avocat général en faisait. Cette attitude semble aujourd’hui être la règle et marque bien que l’activité de l’Union s’apprécie par rapport à la Charte et non, au premier chef, par rapport à la Convention, même lorsqu’il s’agit d’un droit garanti par les deux instruments. Elle vient confirmer les réserves exprimées par la Cour à l’invocation de la Convention lorsque la Charte offre une protection suffisante. La prise de distance de la Cour vis-à-vis de la Convention se confirme donc de jour en jour.

2. La seconde question était relative à la non rétroactivité in mitius. Le gouvernement français expliquait que celle-ci n’était pas applicable en l’espèce parce qu’elle aurait eu comme effet de faire disparaître toutes les privations du droit de vote alors que, dans la nouvelle législation, celles-ci subsistaient en tant que peine complémentaire. Aussi, pour tenir compte de cette situation, une procédure a été instituée qui permet de demander d’être relevé de l’interdiction. Aussi la Cour de justice ne voit pas de violation de la Charte dans la non application de la loi plus douce à des condamnations devenues définitives. Comme il a été dit plus haut, l’existence d’une procédure pour être relevé de l’interdiction relève plutôt du premier grif relatif à l’essence du droit. Pour le reste, faut-il conclure que la Cour consacre la doctrine française selon laquelle la loi pénale plus douce ne s’applique qu’aux instances en cours et non aux affaires ayant fait l’objet d’un jugement définitif à l’exception des hypothèses dans lesquelles l’infraction est abrogée ?

Conclusion

L’arrêt confirme les solutions antérieures quand au champ d’application de la Charte, mais reste insuffisamment précis quant à la théorie des limitations. Il est également significatif quant à la distance prise par la Cour à l’égard de la CEDH, même si la solution n’est pas incompatible avec celle retenue par la Cour européenne des droits de l’homme. Il est vrai qu’à strictement parler, il ne s’agit pas d’un droit recensé dans les explications comme ayant le même sens et la même portée qu’un droit garanti par la Convention, mais d’un droit qui se fonde sur les traités. Dans ces conditions, la référence à la Convention ne s’applique pas. On peut ajouter qu’elle ne s’impose pas non plus lorsque la Cour ne se départit pas des solutions adoptées par la Cour européenne des droits de l’homme, mais seulement dans le cas contraire.

Il faut également noter que la question du droit de vote des prisonniers est l’une des sources du conflit récurrent entre Londres et Strasbourg. Désormais ceux-ci vont pouvoir s’appuyer dans leur combat sur le droit de l’Union. Par le passé, avant l’Human Rights Act, l’opposition du Royaume-Uni à l’adhésion était fondée sur la crainte que la Convention puisse être invoquée devant les tribunaux britanniques à travers le droit de l’Union. En voici une illustration !