L'étendue des pouvoirs d'exécution de la Commission

L’étendue des pouvoirs d’exécution de la Commission

L’éternel débat

Jean Paul Jacqué

La question des pouvoirs d’exécution est centrale dans les débats interinstitutionnels. La distinction entre actes délégués et mesure d’exécution est une des constantes des désaccords entre la Parlement et le Conseil lors des débats législatifs. Mais la nécessité d’adopter pousse à la fin les deux institutions à trouver un compromis. La seule voie, dans ces conditions, de tenter de faire arbitrer le problème par la Cour consiste en une saisine de la Commission. Non que celle-ci trouve un réel avantage dans le recours à l’article 290 ou 291 TFUE puisque, dans le premier cas, elle accepte généralement de se soumettre à l’avis d’un comité consultatif « informel » et soumet son acte à l’accord du Parlement et du Conseil tandis que, dans le second, elle subit le contrôle des Etats membres dans le cadre de procédure de comitologie. Si elle s’est résolue à saisir la Cour dans l’affaire C-427/12, c’est vraisemblablement moins pour préserver ses prérogatives que pour tenter de mettre fin à des conflits répétitifs. Malheureusement, la Cour n’a voulu tremper dans le conflit que du bout des lèvres puisqu’elle souligne que « le législateur de l’Union dispose d’un pouvoir d’appréciation lorsqu’il décide d’attribuer à la Commission un pouvoir délégué en vertu de l’article 290, paragraphe 1, TFUE ou un pouvoir d’exécution en vertu de l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Dès lors, le contrôle juridictionnel se limite aux erreurs manifestes d’appréciation … ».

Mais le boomerang peut revenir sur la Commission et la Cour amenée à aller au delà d’un contrôle limité lorsque le Parlement forme un recours contre des mesures d’exécution adoptées par la Commission en soutenant que, contrairement à l’autorisation accordée dans l’acte de base, ces mesures vont au delà de cette autorisation et touchent à des éléments non essentiels de l’acte de base qui relèvent de la catégorie de l’acte délégué. Dans ce cas, s’agissant d’un contrôle de légalité des actes, la Cour effectuera un contrôle complet.

C’est cette situation qui se retrouve dans l’affaire C-65/13. Dans cette affaire, le Parlement estime que la Commission a excédé le cadre fixé aux mesures d’exécution par l’article 38 du règlement 491/2011 relatif à la compensation des offres et demandes d’emploi et le rétablissement d’EURES. Selon le Parlement, en octroyant à la Commission le droit d’adopter les mesures d’exécution « nécessaires à la mise en œuvre » du règlement, le législateur a voulu limiter le pouvoir d’exécution au strict minimum. Cet argument allait à l’encontre de la jurisprudence de la Cour  qui, avant Lisbonne, laissait une large place au pouvoir d’exécution notamment par une vision restreinte de la notion d’élément essentiels (voir C-240/90). Comme l’indique la Cour, dans l’affaire Portugal/Commission (C-159/96), la compétence d’exécution doit être interprété largement. La Cour ne change pas son interprétation sur ce point : « dans le cadre de son pouvoir d’exécution, dont les limites s’apprécient notamment en fonction des objectifs généraux essentiels de l’acte législatif en cause, la Commission est autorisée à adopter toutes les mesures d’application nécessaires ou utiles pour la mise en œuvre dudit acte, pour autant qu’elles ne soient pas contraires à celui-ci ». La vision restrictive di Parlement est donc écartée. Le pouvoir de la Commission est donc de préciser l’acte législatif dans le respect des objectifs de celui-ci en adoptant les mesures nécessaires à l’application de celui-ci sans, pour respecter l’article 290, modifier ou compléter. Les deux critères de contrôle résident donc dans la nécessité des mesures et le respect des objectifs.

C’est à cette aune que la Cour va examiner l’acte d’exécution. S’agissant du respect des objectifs généraux, les dispositions de la décision d’exécution sont validées dès lors qu’elles instituent un dispositif qui vise à la mise en adéquation des offres et des demandes d’emploi ce qui ouvre à la Commission un domaine d’action fort vaste. En ce qui concerne le critère de la nécessité, dès lors que l’interprétation restrictive du Parlement est rejetée et que les mesures correspondent aux objectifs généraux de l’acte législatif, la Cour se limite à vérifier le respect de l’article 290 et à s’assurer simplement qu’elles ne modifient, ni complètent des éléments non essentiels de celui-ci. Cette démarche conduit la Cour à valider l’ensemble de ces mesures même lorsque la décision confie un pouvoir consultatif aux institutions créées ou qu’elle leur confie le pouvoir d’adopter des orientations générales.

La compétence d’exécution sort donc de l’affaire non seulement intacte, mais fort large. En ce sens, la jurisprudence antérieure au traité de Lisbonne est confirmée et la seule manière de limiter le pouvoir de la Commission consiste donc  à le prévoir expressément dans l’acte législatif. La seule véritable limite consiste en la distinction entre « préciser » qui est la fonction de la mesure d’exécution et « compléter et/ou limiter »  qui est celle de l’acte délégué.